A szavazatok erejével ...

http://szalaykor.blog.hu/2013/02/15/dr_toth_zoltan_a_valasztasi_torvenycsomag_betegsegei_az_alkotmanybirosag_dontesei_utan_2011

Dr. Tóth Zoltán: A választási törvénycsomag betegségei az Alkotmánybíróság döntései után (2011-13)[1]

Előzmények

1989-ben a Nemzeti Kerekasztal tárgyalások társadalmi-politikai egyensúlyt teremtettek a rendszerváltozásban. Az 1990. évi első szabad választás törvényes volt.

A rendszerváltozásnak a választási törvények vonatkozásában a következők voltak az alapelvei, amelyek meghatározták a korábbi alkotmány radikális módosítását és a korabeli (1989) választási törvénycsomagot:

A.     A rendszerváltásnak nem polgárháború, hanem békésen, a választásokon leadott szavazatok erejével kell megvalósulnia. A rendszerváltás választójogához új intézményeket kell alkalmazni: sokpárt-rendszer[2], alkotmánybíróság[3], actio popularis a jogorvoslatokban.

B.     A választási törvénynek el kell ismernie az ENSZ és a demokratikus euro-atlanti szövetség választójogi alapelveit (a választójog általános, egyenlő, közvetlen és titkos).

C.     A Koppenhágai (1989-ben előkészítés alatt levő) Dokumentum elveit el kell ismerni (szabad, tisztességes, átlátható-esélyegyenlőségre törekvő választások /free, fair,and transparency elections/).

D.     A választási törvényeknek garanciákat kell tartalmaznia a 2. és 3. pontban említett elvek gyakorlati megvalósítására és érvényesíthetőségére.

A rendszerváltás előkészítését, annak társadalmi elfogadását egy országos népszavazás legitimálta 1989[4]-ben 4,4 millió szavazattal.

A rendszerváltás egészét 1990 tavaszán[5] az un. első szabad parlamenti választással 5 millió választópolgár társadalmilag-politikailag jóváhagyta.

A választási törvény ügyében a Nemzeti Kerekasztalon létrejött konszenzust a politikai közvélemény és az Alkotmánybíróság két évtizedig tiszteletben tartotta.

20 év után újabb rendszerváltozás

A 2010. évi országgyűlési választás törvényes volt. A 2010-ben parlamenti többséget szerzett kormánypártok az egész társadalmi-politikai-gazdasági rendszert és az állam szervezete és működési szabályait radikálisan megváltoztatták.

A 2010.évi választási kampányban a „forradalom” és az új Alaptörvény, a második rendszerváltás „meghirdetése” nem történt meg semmilyen nyilvános formában. A választópolgárok ezen alapvetően fontos, hosszú távú jövőjüket döntően meghatározóinformációk hiányában döntöttek a választáson. A korabeli kampányban a jelenlegi kormánypártok helyett a befolyásuk alá gyűrt rendőrség és ügyészség kampányolt a valóságban. A kampány a bilincsben elvezetett korabeli állami és pártvezetőkről szólt. Ezt a kampányt híven szolgálták a közszolgálati és kereskedelmi média műsorai.

A 2010. évi országgyűlési választási kampány a kampány intézményének a megcsúfolása volt: a választópolgárok erkölcsi presszió hatása alatt[6] szavaztak egy olyan pártra, amely semmit nem árult el jövőbeni társadalmi-politikai-gazdasági szándékairól.

Az Alaptörvény, a hozzá kapcsolt átmeneti rendelkezések és sarkalatos törvények radikálisan átalakították az állam- és jogrendszert. Egyik alkotmányjogi dokumentumnak sem volt valóságos társadalmi-politikai-szakmai vitája (bár ilyen látszatot keltő kormányzati intézkedések voltak), azonban az újabb rendszerváltozást (2011-12) utóbb sem igazolta semmilyen országos választás vagy népszavazás.

Politikai kezdeményezés történt arra, hogy az Alaptörvényt népszavazás erősíthesse meg, azonban ezt a jelenlegi kormánypárt és az OVB [7]mereven elutasította, holott a törvényes jogi lehetőség nyitva állt a népszavazás általi – véleménynyilvánító - előzetes vagy utólagos megerősítésre.

Elemezve az Alaptörvényt, a hozzá kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket, a több tucat kétharmados és a többszáz feles törvényt, álláspontom szerint az alábbi – részben titkos - társadalmi-politikai célok állapíthatók meg a jogszabályok halmazából:

A.     Az állami-politikai intézményrendszerben minden intézkedésnél (törvényalkotás, humánerőforrás-politika, költségvetés, külpolitika, adatvédelem, választás, adópolitika, stb.) a hosszú távú hatalom-megőrzés (20 év) kormánypárti célját kell érvényesíteni. Ennek érdekében egy új magyar, a trianoni régióra is kiterjedő tulajdonosi csoportot, továbbá egy új középosztályt kell létrehozni, amelyek az új kormánypárthoz hűségesek.

B.     Kétpárt-rendszert kell létrehozni a sokpárt-rendszer helyett.

C.     Hatalom centralizációt és koncentrációt kell megvalósítani az állami, a közigazgatási, a kulturális területeken is, ellehetetlenítve több ezer civil szervezet működését.

D.     A határon túli magyar pártokból csak azok kaphatnak támogatást, amelyek a jelenlegi kormánypártokat szolgálják. Ennek érdekében külön figyelmet kell fordítani a határon túli magyarok kedvezményes honosításra. Ennek az eljárásnak a kapcsán meg kell szüntetni a nemzetbiztonsági ellenőrzéseket és a büntetett előélethez fűződő priorálásokat.

E.      Az emberi és állampolgári jogok rendszerét úgy kell átalakítani, hogy a költségvetést ne terheljék egyének által érvényesíthető konkrét jogok (oktatás, egészségügy, nyugdíj, stb.). Az adófizetőkre áthárítandó az a költség, amellyel az Emberi Jogok Európai Bírósága esetleg elmarasztalja a magyar kormányt.

F.      A törvényekből ki kell törölni minden olyan garanciát, amely lehetővé teszi a jelenlegi kormánypárttal való tömeges és jogszerű szembefordulást. Logisztikai intézkedéseket is kell tenni, hogy a kormánypárti támogatás tömeges lehessen. Meg kell akadályozni, hogy a potenciális kormánypárti szavazóbázis rendőrségi túlkapások miatt szembeforduljon a kormány intézkedéseivel.

A parlamenti választás új anyagi jogi szabályait az Alaptörvény egyes cikkei, továbbá a 2011. évi CCIII. törvény tartalmazza.

Az Alaptörvény a választások vonatkozásában – két kiegészítés kivételével - átveszi az Alkotmány szabályait és szövegét.

A nemzetközi standardokhoz híven az Alaptörvény megjelöli[8] azokat a választásokat, amelyeket közjogi választásoknak nevezünk (magyar és európai parlamenti, önkormányzati, nemzetiségi), rögzíti a választójog nemzetközi és alkotmányos alapelveit (általános, egyenlő, közvetlen és titkos), meghatározza az aktív és passzív választójogot a közjogi választásokra és az országos népszavazásra, megjelöli a kitűzés hatáskörével rendelkező állami szervet (köztársasági elnök) és a kitűzés időbeni terjedelmét (minden 4. év április-május).

Az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdése újdonságként lehetővé teszi, hogy azoknak a magyar állampolgároknak is lehessen aktív választójoga, akik Magyarországon nem rendelkeznek lakóhellyel (un. határon túli magyarok).

Újdonság az Alaptörvényben a 2. cikk (1) bekezdés második fordulata: „Az országgyűlési képviselőket…a választók szabad akaratát kifejező választáson…választják.” Az Alkotmányban nem volt semmilyen rendelkezés, amely a választási rendszerre[9] tartalmazott volna szabályt, és az Alkotmánybíróság ezért – több határozatában is - a törvényalkotó szabadságát, szabad akaratát jelölte meg a választási rendszer kialakításában. Azonban az új Alaptörvény szerint már nem a törvényalkotó szabad akarata az irányadó, hanem meg kell felelnie a sarkalatos törvényeknek is a ’választók szabad akaratát kifejező’ választási rendszernek.

A 2011. évi CCIII. törvénybe foglalt új választási rendszer lényege, hogy a 2010. évi választási eredményt bázisnak véve a legtöbb szavazatot elérő párt a parlamenti mandátumok 4/5-t érné el.[10] A szavazatok mandátummá alakításának folyamatában a Vjt. olyan módszereket alkalmaz, amelyek eredményeként az un. arányos választási rendszer döntően aránytalan un. többségi választási rendszer jellemzőit valósítja meg. Ilyen elemek:

1.      az egyéni választókerületi mandátumok száma megnő az arányosságot jobban kifejező országos listás mandátumok rovására (konkrétan: 106 vs. 93 a korábbi 176 vs. 210 helyett)[11];

2.      a győztes egyéni választókerületi képviselők még töredékszavazatokkal is erősítik a párt országos listáját[12];

3.      az egyéni választókerületek egy részében a szavazatok súly szerinti egyenlőségét torzító (választási földrajz) határok megállapítása[13];

4.      sérti a választójog súly szerinti egyelőségének az elvét az, hogy a Vjt. 4.§ (2) bekezdés c) pontjában meghatározott követelménynek megfelel-e a Vjt. 2. számú mellékletében felsorolt egyéni választókerületi beosztás[14].

5.      sérti a választójog (számszaki) egyenlőségének az elvét, hogy a határon túli magyarok csak 1 szavazatot adhatnak le a 2 szavazatos rendszerben[15].

6.      sérti a választójog egyenlőségének az elvét, hogy a nemzetiségi választásra regisztráltak nem szavazhatnak a pártok országos listájára, csak egyéni választókerületi jelöltekre[16] (csak a nemzetiségi listára szavazhatnak).

7.      Szakmai szabályokat sért a nemzetközi gyakorlat szerint az, hogy a határon túli szavazatok közvetlenül az országos listán érvényesülnek, és nem egy elkülönült képviselői csoportban hasznosulnak.

Az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdés második fordulatának a rendelkezésébe ütközik, és ezért Alaptörvény ellenes a Vjt. 3.§ (2) bekezdése, a 15.§ (1) bekezdés b) pontja, továbbá a12.§ (2) és (3) bekezdései.

Az Alaptörvény ellenességen túl a Vjt. a politikai intézményrendszerben is zavart okoz: az aránytalanságnak olyan mértéke jön létre a leadott szavazatok és az elnyert mandátumok viszonyában (53% kontra 80 %), amely a sokpárt-rendszer „titkos” átalakítását eredményezi kétpárt-rendszerré, holott semmi ilyesmi célt nem tartalmaznak az elfogadott törvények és nyilvános politikai dokumentumok.

Ellentmondást tartalmaz az Alaptörvény XXIII. cikk (2) és (4) bekezdése, valamint az Európai Parlament választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény (továbbiakban: EPvjt.) is. Az Alaptörvény lehetővé teszi a határon túli magyarok (szükségszerűen kettős állampolgárságúak) számára az európai parlamenti választáson az aktív választójog gyakorlását magyarországi lakóhely nélkül is, míg az EPvjt. az aktív választójogot magyarországi lakóhelyhez köti[17].  Sem EPvjt, sem a hatályos Ve., sem az Országgyűlés által már végszavazott választási eljárási törvényjavaslat rendelkezéseiből nem tűnik ki, hogy milyen következményei vannak a központi névjegyzékre, illetőleg a szavazás módjára a kettős állampolgárok választójogának gyakorlására az ellentmondó szabályozás.

A jelenlegi magyar kormány nyilatkozata szerint 2014-ben a magyar és az európai parlamenti választások egy napon kerülnének megtartásra. A két választás időbeni egybeesése további tisztázatlan helyzetet eredményez az Európai Unió más országaiban élő kettős állampolgárságúak számára: melyik állampolgárságuk szerint szavazzanak az európai parlamenti választáson?! Például a Romániában élő magyar állampolgárok, akiknek nincs lakóhelye Magyarországon, azok szavazhatnak-e a magyarországi pártokra, amelyek indulnak az Európa Parlament tagjainak a megválasztásáért?! Vagy dönthet-e úgy a kettős állampolgár Romániában, hogy a magyar országgyűlési választáson a magyarországi szavazólappal szavaz, míg az európai parlamenti választáson a Romániában induló pártokra szavaz (amelyek között lehet magyar párt is)?

A jelenlegi magyar választási törvénycsomag állapota mellett még az is elképzelhető, hogy a kettős állampolgárok egy része élhet az Európai Unió által tiltott kétszeri szavazás lehetőségével.

A választási eljárás szabályait a T/8405/73 irományszámú törvényjavaslat tartalmazza (rövidítve: 73.ir.)[18]. A köztársasági elnök az elfogadott törvénnyel szemben az Alkotmánybírósághoz fordult előzetes normakontrollért[19].

Az Alkotmánybíróság két lépcsőben vizsgálta a választási szabályokat. Elsőként megvizsgálta az ombudsman (alapvető jogok biztosa) korábbi kezdeményezését, amelyet az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezések[20] (a továbbiakban: At.) alkotmányossága ügyében nyújtott be.

Az Át. - többek között - megsemmisített rendelkezése a választójog előzetes regisztrációjáról szólt. Az Alkotmánybíróság által megsemmisített rendelkezések a következők voltak: „23.cikk (1) A helyi önkormányzati képviselőknek és polgármestereknek az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választására 2014 októberében kerül sor. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választására – az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választás kivételével – az európai parlamenti képviselők választásával egy napon kerül sor; a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek két egymást követő általános választása közti időköz az Alaptörvény 35. cikk (2) bekezdése szerinti időtartamtól az európai parlamenti képviselők választásának időpontjából fakadó mértékben eltérhet.
(2) A Magyarországon élő nemzetiségeknek az Országgyűlés munkájában való, az Alaptörvény 2. cikk (2) bekezdése szerinti részvételét először az országgyűlési képviselőknek az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választását követően megalakuló Országgyűlés munkájában kell biztosítani.
(3) Az Alaptörvény XXIII. cikkében foglalt jogok érvényesítése érdekében kérelmére valamennyi, az Alaptörvény XXIII. cikk (1)–(3) és (7) bekezdése szerinti választót névjegyzékbe kell venni, a választójog a névjegyzékbevételt követően gyakorolható. A névjegyzékbevételt
a) magyarországi lakóhellyel rendelkező választó személyesen vagy a kérelmező azonosítását lehetővé tevő elektronikus úton,
b) magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választó levélben vagy a kérelmező azonosítását lehetővé tevő elektronikus úton
kérelmezheti.
(4) A névjegyzékbevétel a választás vagy népszavazás napját megelőző tizenötödik napig kérelmezhető.
(5) Az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével az országgyűlési képviselők általános választását megelőzően a névjegyzéket a (3) és (4) bekezdés szerint ismételten el kell készíteni.

Az Alkotmánybíróság második lépésben megvizsgálta a köztársasági elnök kéréseit,és azok közül megsemmisítette a 73.ir. egyes rendelkezéseit: a 82. § (2) bekezdését, a 88. § (1) bekezdését, 92. §-t, a 106. §-t, a 151. §-t, a 152. § (5) bekezdését, a 154. § (1) bekezdését, a 353. § (4) bekezdését.

A megsemmisített rendelkezések tartalma három csoportba osztható:

1.      az előzetes választási regisztrációhoz kapcsolódó egyes végrehajtási típusú rendelkezések megsemmisítése,

2.      a politikai hirdetések tilalmával kapcsolatos egyes szabályok megsemmisítése,

3.      a közvélemény-kutatási adatok közzétételét tiltó rendelkezés megsemmisítése.

Az Alkotmánybíróság a rendszeres kormányzati politikai támadások ellenére eleget tett a köztársasági elnök kérései többségének, azonban azt a kérését nem teljesítette, hogy a nem kezdeményezett vizsgálati területekre is terjessze ki[21] az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot (a parlamenti pártok mellékelten megküldött javaslatai alapján).

A Ve. végleges szabályairól – e kézirat lezárásának az időpontjában - még nem ismerjük, mert az alkotmánybírósági döntést követően új vagy korrigált törvényjavaslat még nem került benyújtására. A tervezett szabályok azonban – az Alkotmánybírósági döntések parlamenti tiszteletben tartása esetén is - súlyos aggodalomra adnak okot, és a választójog gyakorlásával összefüggő garanciák csökkenését eredményezik. A garanciák számának és szintjének a csökkenése csak akkor értelmezhető, ha összehasonlítjuk az éppen még hatályos Ve. rendelkezéseit a 73.ir. rendelkezéseivel.

1.      A 73.ir. törli a normaszövegből ”a választási csalás megakadályozásának” kötelezettségét az alapelvek közül[22].

2.      A 73.ir. törli az alapelvek közül a jogorvoslathoz való jogot és azok pártatlan elbírálásának az elvét[23].

3.      A névjegyzékbe vétel módját miniszteri rendelet – melynek kereteit és garanciáit a 73.ir. nem tartalmazza – határozza meg és arról a NVI tájékoztatja a lakosságot[24].

4.      Sérti a választópolgárok jogegyenlőségének elvét, hogy a 73.ir. 102.§ szerint az NVI nyilvántartja a választójoggal nem rendelkező polgárokat. Teljességgel tisztázatlan, hogy a nyilvántartás milyen módon jut adatokhoz a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező magyar állampolgárok esetén. Tisztázatlan a gondnokoltak nyilvántartásából való adatátadás feltételei, továbbá a büntetett előélethez fűződő joghátrányok közül a közügyektől való eltiltás időbeni hatálya. Tisztázatlan továbbá a lakóhely szerinti állammal való adatcsere intézménye. Az adatcsere elmaradása esetén olyan külhoni kettős állampolgárpolgár is szavazhat a magyar parlament tagjaira, akiknek nincs választójoga[25].

5.       

6.      A választások tisztaságát és átláthatóságát nemzetközi kötelezettségek is tartalmazzák.

7.      Megszűnt a Ve. önálló fejezete, amely a választási eljárás nyilvánosságának az elveit és garanciáit foglalta össze.

8.      A 73.ir. 350.§-a nem nevesíti azt a minisztert, aki a választási irodák feladatát és hatáskörét szabályozni fogja. Ez a felhatalmazási mód ellentétes az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdésének első fordulatával, mely szerint a jogalkotót a felhatalmazásban meg kell nevezni.

9.      A választási eredményeket alkotó adatok közötti matematikai-logikai összefüggések hiányoznak a 73.ir.-ból (pl. névjegyzékben szereplők száma, szavazatok száma összesen, érvénytelen szavazatok száma, egyes pártokra leadott érvényes szavazatok száma[26]). A miniszternek lesz joga rendeletben megállapítani a választásról közzéteendő adatok körét, és adatok mélységét.

10.  Miniszteri döntéstől függ a választójogosultak számának a közzététele. A 73.ir. nem tartalmaz semmilyen rendelkezést arról, hogy a különféle választói névjegyzékekben szereplők számáról milyen adatokat kötelező előzetesen nyilvánosságra hozni. (Mint a nemzetközi választási szakértők által közismert, a névjegyzéki adatokkal való visszaélés a választási csalások fő eszköze.) A határon túliak számára az Alkotmánybírósági döntés után is megmaradt regisztráció intézménye a csalás melegágya lesz, ha nem kötelező előzetesen a választójogosultak számának és arányának a rendszeres, országos, területi és települési adatainak a nyilvánosságra hozása, beleértve a határon túli, a külföldön szavazó, a levél útján és a külképviseleten szavazók, az átjelentkezéssel szavazók (nem személyes) adatait is.

11.  A levélben szavazók névjegyzékét nem ellenőrizhetik az illetékes választási bizottságok, csak a választási irodák;[27] a bizottsági jogkör megvonása magával vonja a bí